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*THIS SPEECH IS ONLY AVAILABLE IN FRENCH*
Notes pour une allocution de la présidente du Conseil du Trésor
Devant le Cercle canadien, Montréal
Le 14 mars 2005
Seule l'allocution prononcée fait foi
" Les grands chantiers de la modernisation de l'État québécois "
Monsieur Goodman,
Membres de la table d'honneur,
Mesdames, Messieurs,
C'est un grand plaisir pour moi d'être en votre compagnie aujourd'hui. Je remercie le Cercle canadien de m'avoir invitée parmi vous. Le Cercle étant, à Montréal, la plus ancienne association professionnelle de chefs de file des secteurs privé et public, il représente une tribune tout indiquée pour vous entretenir entre autres des partenariats public-privé. Même si, à elle seule, votre association prouve que le secteur public et le secteur privé peuvent faire bon ménage, je crois important d'établir avec vous un dialogue qui nous permette d'avancer vers une compréhension partagée des différents enjeux qui entourent les partenariats public-privé.
Bien que vous veniez de différents horizons, vous avez en commun de vous intéresser aux partenariats public-privé et, de façon plus large, au développement du Québec. Or, ce développement est tributaire, entre autres, du plan de modernisation de l'État québécois. Ce plan englobe notamment le gouvernement en ligne, Services Québec, le Centre de services administratifs et, bien sûr, les partenariats public-privé. Afin que vous connaissiez le contexte dans lequel s'inscrivent ces partenariats, je vous entretiendrai brièvement de modernisation avant d'élaborer davantage sur la question des partenariats public-privé, communément appelés les PPP.
La modernisation, le gouvernement en ligne, Services Québec et le CSA
" Pourquoi la modernisation ", vous demanderez-vous ? La modernisation, c'est pour :
Recentrer l'État sur ses missions essentielles : santé, savoir, prospérité, sécurité.
Augmenter la productivité de l'État afin que les contribuables en aient pour leur argent.
Ouvrir l'État aux partenariats avec les municipalités, les organismes communautaires ou les entreprises privées.
Offrir des services publics de qualité lorsque ceux-ci font partie de la mission de l'État.
Plus précisément, le Plan de modernisation 2004-2007 a pour objectifs d'améliorer la prestation de services aux citoyens, d'y parvenir à moindre coût, d'obtenir des gains d'efficacité dans le fonctionnement de l'État et d'accroître la prospérité collective.
Ce plan comporte quatre volets :
L'amélioration des façons de faire.
L'allégement des structures.
La réévaluation des programmes.
La planification des ressources humaines.
La mise sur pied d'un gouvernement en ligne et la mise en place de Services Québec, du Centre de services administratifs et d'une Agence des partenariats public-privé sont des moyens qui contribuent à l'atteinte des objectifs du premier volet, soit l'amélioration des façons de faire en vue, en bout de ligne, de bonifier la prestation de services aux citoyens.
Bien sûr, le gouvernement en ligne, une priorité du gouvernement d'ailleurs confirmée par la nomination récente d'un ministre délégué au gouvernement en ligne, M. Henri-François Gautrin,
ne se limite pas à une offre de services sur Internet. Il conduit à repenser la prestation de services, pour en améliorer la qualité et l'adapter aux besoins des citoyens et des entreprises, tout en réduisant les coûts.
Cela dit, il est impensable de dissocier le gouvernement en ligne des autres modes de prestation de services comme le téléphone, la poste et le comptoir de services. En tout temps, citoyens et entreprises peuvent choisir le moyen qui leur convient le mieux pour communiquer avec le gouvernement.
Depuis le lancement en 2004 du Plan de modernisation, plusieurs réalisations ont été menées à bien en matière de gouvernement en ligne. Il serait trop long de toutes les énumérer ici, mais en voici deux parmi bien d'autres :
le portail gouvernemental de services ;
le Service québécois de changement d'adresse, utilisé par plus de 138 000 citoyens pour signaler un changement d'adresse à six ministères et organismes.
À cela s'ajoutent des réalisations comme le portail gouvernemental de services aux entreprises.
Parmi les prochaines étapes, notons que des arrimages sont en cours afin d'assurer la cohérence du gouvernement en ligne en vue de la mise en place d'un guichet unique multiservice, Services Québec.
En décembre 2004, l'Assemblée nationale a adopté le Projet de loi no 63, Loi sur Services Québec. L'objectif de Services Québec, c'est d'offrir aux citoyens et aux entreprises des services qui soient facilement accessibles.
À la suite de la création du ministère des Services gouvernementaux lors du remaniement ministériel du 18 février, le ministre responsable, M. Pierre Reid, verra à concrétiser la mise en œuvre de Services Québec.
M. Reid a aussi la responsabilité de mettre sur pied le futur Centre de services administratifs (CSA). D'ailleurs, j'ai déposé à l'Assemblée nationale, en décembre dernier, un projet de loi par lequel le gouvernement concrétise, une fois de plus, des engagements du Plan de modernisation 2004-2007. Le projet de loi sur le Centre de services administratifs permet de regrouper certaines fonctions de soutien administratif dans les domaines des ressources humaines, matérielles, financières et informationnelles.
De grandes entreprises, dont Alcan et Hydro-Québec et des gouvernements de plusieurs pays et de provinces canadiennes, dont l'Ontario, ont adopté la formule des services partagés. Quelques années après cette implantation, cette formule permet généralement de générer des économies très appréciables pouvant atteindre entre 20 % et 30 %.
C'est ainsi que le Centre permettra à l'État québécois de réduire ses coûts au moyen d'économies d'échelle et par la standardisation de ses façons de faire. Le plan est là, la structure est élaborée. Il s'agit aujourd'hui de le mettre en place.
Comme vous le voyez, le gouvernement en ligne, Services Québec, et le Centre de services administratifs sont des chantiers de la modernisation qui s'imbriquent les uns dans les autres. Tous concourent, non seulement à une intégration et à une simplification des services, mais aussi et surtout à l'amélioration de la qualité des services offerts aux citoyens et aux entreprises.
Un autre volet particulièrement important du plan de modernisation : l'allégement des structures. Parmi tous les projets inclus dans le Plan, nous avons promis de réévaluer tous les 188 organismes que compte le gouvernement. L'objectif poursuivi par cette démarche est de nous assurer que chacun des organismes poursuit une mission unique, qui ne se dédouble pas ailleurs. Cette année, 60 premiers organismes ont été réévalués. Un groupe de travail, piloté par M. Thomas Boudreau, m'a remis son rapport à ce sujet. Ce dernier, présentement examiné par les ministres, sera rendu public au cours des prochaines semaines. Une deuxième, puis une troisième vague de révision de chacune 60 organismes suivront au cours des deux prochaines années.
Les partenariats public-privé
Concrétisant un autre engagement du Plan de modernisation 2004-2007, le Projet de loi no 61, Loi sur l'Agence des partenariats public-privé du Québec, a lui aussi été adopté en décembre 2004.
Un débat a eu lieu, une commission parlementaire a permis de bonifier le projet de loi ; tous les avis ont été exprimés. Nous avons soigneusement pavé la voie à l'Agence des partenariats public-privé du Québec.
Notre gouvernement croit que les partenariats public-privé constituent une approche moderne et souhaitable pour l'exécution de certains projets.
Le secteur privé et le secteur public ont toujours travaillé côte à côte. Je rejette cette conception manichéenne qui cherche à opposer le privé et le public. Pour moi, il coule de source que les secteurs privé et public sont essentiels l'un à l'autre. D'ailleurs, il est illusoire de croire que seuls les PPP font appel au privé. Que l'on construise des routes, des écoles, des hôpitaux ou des universités, c'est toujours avec le secteur privé qu'on construit.
Le secteur public et le secteur privé ne sont pas des adversaires. Ils sont complémentaires. Ce sont les deux ailes qui nous ont permis de prendre notre envol comme société.
Les partenariats public-privé font simplement appel au privé de façon différente. Disons que les PPP exigent davantage d'implication du secteur privé quant aux moyens à utiliser pour remplir des besoins déterminés par l'État. Cette valeur ajoutée du secteur privé, c'est une assurance pour le gouvernement d'un meilleur contrôle des coûts et des échéanciers. C'est aussi l'appui d'une manière de faire axée sur la recherche de l'innovation.
Comme gouvernement, nous avons l'obligation d'envisager toutes les avenues qui peuvent nous amener à mieux répondre aux besoins de notre société.
Les PPP peuvent être une solution. Mais ce n'est pas une panacée. Je l'ai dit et répété, les PPP, nous n'en faisons pas un dogme. C'est un outil de plus dans notre coffre à outils. Un outil de plus pour mener à bien des projets structurants pour le Québec.
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Dans toute cette démarche, ce qui doit constituer notre credo, c'est l'intégrité du processus ; c'est l'établissement de règles qui vont garantir la protection de l'intérêt public et répondre aux plus hauts standards en matière d'éthique. C'est aussi d'offrir aux gestionnaires publics une expertise conseil du plus haut calibre afin que l'État puisse toujours choisir la meilleure manière de réaliser des projets structurants pour le Québec.
Il y a des choses à faire à neuf au Québec et il y a aussi des choses à entretenir. Nous devons nous assurer de la remise en état de notre patrimoine. Il nous faut nous sortir de cette tendance à toujours remettre à plus tard l'entretien de nos infrastructures. Les PPP peuvent nous y aider.
C'est justement pour réaliser de bons PPP que nous avons créé l'Agence des partenariats public-privé du Québec. Cette agence sera opérationnelle le 1er avril, et continuera de relever du Conseil du trésor. Elle comptera tout au plus une quinzaine de professionnels. L'Agence des partenariats public-privé aura pour mandat de fournir aux ministères et aux organismes publics l'accompagnement nécessaire à l'évaluation et à l'élaboration d'un projet en PPP, tant pour la préparation des appels d'offres que pour la négociation des contrats. Elle assurera l'intégrité du processus.
Ce seront toujours les ministères qui seront responsables des projets. Mais ils ne s'engageront dans aucun PPP sans que l'Agence soit impliquée. La loi est claire à cet égard.
Permettez-moi aujourd'hui d'aborder le processus. Nous ne sommes plus à l'étape du Pourquoi les PPP ?, nous sommes rendus à l'étape du Comment les PPP ?.
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Avant d'entrer dans la description de la démarche, je puiserai dans l'actualité récente un exemple éclairant sur la nécessité d'établir des processus clairs et d'offrir aux gestionnaires publics une expertise conseil de haut niveau afin d'éviter les dérapages.
Il y a environ deux mois, certains médias ont fait écho d'une étude menée pour le compte de l'Agence régionale de la Santé de Québec. Selon cette étude préliminaire, il en coûterait 34 % plus cher de construire en PPP un nouvel édifice pour loger un CHSLD de Québec.
Quelques commentaires s'imposent, car le processus et l'analyse souffraient de graves lacunes.
D'abord, les plans et devis du projet étaient déjà complétés. Or, il est illusoire de penser convertir en PPP un projet déjà ficelé en mode traditionnel en excluant le partenaire privé de la phase de conception. Cette démarche est contraire à l'esprit même du PPP puisqu'elle ne laisse aucune place à l'entreprise privée pour innover et imaginer de nouvelles façons de faire.
Par ailleurs, l'analyse avait pour hypothèse que le public livre toujours dans les délais prévus et aux coûts prévus. Or, mon expérience à titre de présidente du Conseil du Trésor m'amène à une conclusion toute autre. La majorité des projets accusent des délais et des dépassements de coûts.
De plus, sur un aspect plus technique, on octroie au partenaire privé un taux de rendement de 12,5% sur le coût total du projet sans référence aux sources de financement, soit un taux équivalent à celui souvent exigé par des promoteurs immobiliers conventionnels. Ce taux de rendement du partenaire privé est appliqué, non seulement aux fonds investis par le partenaire privé, mais aussi à l'ensemble de la dette nécessaire pour financer le projet. Ceci conférerait au partenaire un rendement sur capital investi estimé à plus de 30 %, ce qui est totalement déraisonnable. Car on sait qu'un projet de ce type a un niveau de risque nettement inférieur à un investissement immobilier privé habituel puisque le partenaire public garantit la pleine occupation du bâtiment.
Enfin, l'analyse ne parle aucunement des vertus des contrats d'entretien à long terme qui sont là encore un des principaux avantages de la formule PPP. En effet, le soumissionnaire privé peut décider d'investir davantage dans la conception et la construction pour épargner sur les coûts d'entretien.
Il ne s'agit pas ici de blâmer quiconque. Au contraire, je salue l'effort qui a été fait pour envisager une solution nouvelle. De cet exemple, on peut tirer une conclusion : on ne peut pas improviser un PPP.
De là, la nécessité d'un processus rigoureux et d'une expertise de haut niveau.
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Et c'est exactement ce que nous comptons offrir. Le processus d'autorisation des projets en PPP comporte six étapes.
Étape numéro 1 : Planification stratégique des investissements
Cette étape fait partie intégrante du processus normal de fonctionnement du gouvernement. Chaque ministère doit produire et mettre à jour ce qu'on appelle un PTI, un plan triennal d'investissement. Ce plan établit les projets prioritaires majeurs, en matière d'immobilisations notamment, qui doivent être réalisés.
Ici, il n'est nullement question du mode d'exécution. Cette étape, c'est celle de la confirmation du besoin.
Avant de proposer un PPP, il faut d'abord s'assurer qu'un projet répond à un besoin et qu'il est prioritaire.
Étape numéro 2 : Confirmation de la solution et des disponibilités budgétaires
Ici, on détermine le type de solution. Un pont ou un tunnel ? On rénove ou on construit en neuf ? On établit les objectifs, les coûts et on s'assure de la disponibilité budgétaire. On décide de faire ou non un projet. On ne décide pas de la manière de le faire. À ce moment, puisque nous discutons budget, le Conseil du trésor est évidemment impliqué.
Il y a une nuance importante à saisir sur ce point. On ne décide pas de faire un PPP. On décide de réaliser un projet structurant pour le Québec.
Un bon projet est un bon projet. La manière de le faire n'a rien à voir avec la pertinence du projet. Le mode d'exécution, c'est autre chose. C'est une décision d'affaires.
Étape numéro 3 : Analyse de la valeur ajoutée pour les fonds publics investis
C'est ici que la comparaison se fait entre les différents modes d'exécution, une fois que le projet a été approuvé, d'abord par le Conseil du Trésor, puis par le Conseil des ministres. C'est à cette étape qu'on doit se demander quelle est la meilleure manière de procéder. De quelle façon les Québécois en auront le plus pour leur argent ?
Pour répondre à cette question, le ministère ou l'organisme public visé doit préparer un dossier d'affaires. Il s'agit d'un travail rigoureux de planification, d'examen et de comparaison. C'est un effort de discipline important qui permettra, quelle que soit l'option retenue à la fin, une meilleure utilisation des fonds publics. Mieux planifier, c'est éviter des dépassements de coûts et c'est favoriser un meilleur respect des échéanciers. C'est dans l'élaboration de ce dossier d'affaires que l'Agence des partenariats public-privé entre en jeu.
Ce dossier d'affaires comporte lui-même 10 étapes :
1. Le besoin : en quoi ce projet est nécessaire ?
2. Les résultats recherchés : quels sont les objectifs ? Ils doivent être quantifiés.
3. Les solutions possibles : quels sont les différents types de projets qui nous permettraient d'atteindre nos objectifs ?
4. Le choix de la solution : pourquoi ce projet plutôt qu'un autre ?
5. L'appréciation du mode PPP : est-ce qu'un PPP pourrait être envisagé pour faire le projet retenu ?
6. La validation : Si la direction de l'organisme ou du ministère accepte le projet retenu, on choisit alors le mode d'exécution. Si le PPP est retenu, on continue l'examen. À cette étape, le choix n'est pas définitif, on pousse l'examen du côté PPP.
7. Projet de référence : Quels sont les projets comparables qui ont été faits en PPP ? Qu'est-ce qu'on peut en tirer comme enseignements ?
8. Comparateur public : Si le secteur public livrait le projet retenu selon l'approche traditionnelle, combien en coûterait-il ? Quelle a été sa performance historiquement ?
9. Analyse de la valeur : on compare les deux approches. Quel mode d'exécution est le plus avantageux pour les citoyens ? Quel est le meilleur rapport qualité-prix ? Quel est le meilleur rapport coût-avantage ?
10. Décision finale : Ici, on tranche en choisissant le mode d'exécution qui procure le plus grand bénéfice aux citoyens en fonction de l'investissement public consenti.
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La préparation du dossier d'affaires nous amène à l'étape numéro 4 de la démarche d'autorisation des projets en PPP : Processus d'acquisition
Ici le rôle de l'Agence devient central parce qu'il y a des différences importantes dans le processus d'acquisition lorsqu'il s'agit d'un projet en PPP.
Dans un processus d'acquisition traditionnel, il n'y a aucune discussion bilatérale entre le donneur d'ordres et les éventuels soumissionnaires. Le gouvernement dit précisément ce qu'il veut et comment il le veut, jusqu'à l'épaisseur du plancher ou le nombre de prises de courant.
La seule question qui reste en suspens est celle-ci : Combien cela va-t-il coûter ?
Dans le cas d'un PPP, c'est le contraire. Le gouvernement décrit ses besoin et ses objectifs. Les soumissionnaires doivent dire comment ils vont y répondre.
C'est en répondant à cette question que le privé peut permettre au gouvernement de réaliser tous les avantages d'un PPP. La préparation du processus et des documents d'appels d'offres revêt donc un caractère éminemment stratégique. Le gouvernement doit clairement définir les résultats qu'il recherche tout en laissant la plus grande latitude possible aux soumissionnaires quant aux moyens qui seront utilisés.
L'Agence des partenariats public-privé jouera un rôle crucial et central dans la préparation du processus et des documents d'appels d'offres. Elle veillera à ce qu'ils soient structurés de manière à permettre aux soumissionnaires de déployer tout leur savoir-faire.
Le processus d'acquisition en cas de PPP implique ainsi que les soumissionnaires doivent présenter leur solution. Il doit y avoir un contact direct entre le donneur d'ordres et les soumissionnaires. L'Agence des partenariats public-privé assistera à ces présentations.
Étape numéro 5 : Octroi des contrats
Le soumissionnaire est choisi et les contrats sont négociés et signés. L'Agence accompagnera le ministère dans la négociation et la rédaction des contrats. Ces contrats devront :
Assurer la protection de l'intérêt public ; et
Prévoir des mécanismes rigoureux de reddition de comptes.
Étape numéro 6 : Gestion des contrats
À cette étape, l'implication de l'Agence est, pour ainsi dire, terminée. Le ministère ou l'organisme public impliqué demeure le maître d'œuvre du projet et s'assure que le soumissionnaire honore tous les termes de son contrat. Il fait un suivi qualité et continuité du service selon les mécanismes prévus de reddition de comptes.
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C'est donc ainsi que les choses vont se faire. Mais il demeure un aspect dont je n'ai pas encore traité et qui revêt une très grande importance. C'est la question de l'éthique et de la transparence.
Mon objectif est que les projets réalisés en partenariat public-privé soient transparents. Ces projets seront au-dessus de tout soupçon de conflit d'intérêt ou de quelque forme de malversation que ce soit.
Pour ce faire, nous mettrons en place quatre importantes mesures de transparence. Avec ces mesures, j'affirme aujourd'hui que le Québec sera à l'avant-garde plus qu'il ne l'a jamais été en matière de transparence et d'intégrité.
Premièrement : Tous les documents relatifs au processus d'acquisition, c'est-à-dire : appel d'intérêt, appel de qualification et appel d'offres, seront rendus publics dès leur émission. Ils seront diffusés sur les sites Internet du ministère visé et de l'Agence.
Deuxièmement : Chaque projet en PPP sera examiné par un vérificateur de processus indépendant, nommé par le ministre titulaire du ministère impliqué. Ce vérificateur de processus indépendant sera présent à chaque étape, jusqu'à l'octroi des contrats. Et il rendra public un avis confirmant que le processus s'est déroulé selon les règles qui avaient été établies et annoncées.
Troisièmement : Nous allons rendre publics, dès la signature, les contrats signés avec les soumissionnaires privés sur les sites Internet du ministère visé et de l'Agence. La publication des contrats, nous le savons bien, pourrait heurter l'idée du secret commercial. Il va de soi que nous allons protéger ce secret. Si une entreprise dispose d'une technologie exclusive ou d'un procédé breveté, nous n'allons pas en éventer la recette. Nous allons publier tout ce qui peut être publié sans porter préjudice aux entreprises privées.
Cela signifie que les soumissionnaires privés devront dire dès le départ au gouvernement et à l'Agence ce qu'ils considèrent comme faisant partie de leur secret commercial.
Dans un partenariat public-privé québécois, le gouvernement et les entreprises sont partenaires jusque dans la transparence. Travailler ensemble, c'est être transparent ensemble. Travailler ensemble pour le bien public, c'est être transparent ensemble devant le public.
Quatrièmement : Après la signature des contrats, nous allons aussi rendre public un résumé de l'étude comparative qui aura amené le gouvernement à conclure que le partenariat public-privé constituait la meilleure option pour les citoyens.
En agissant de cette façon, nous nous assurons d'un processus intègre et transparent qui sera autant à l'avantage des citoyens et du gouvernement qu'à celui des entreprises. Tous auront l'assurance qu'aucune accointance personnelle ou politique n'aura biaisé le processus.
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Je ferai une dernière remarque concernant la fonction que j'occupe. Dans l'ordre actuel des choses, lorsqu'un projet a franchi les étapes de la planification, de la budgétisation et que sa réalisation a été autorisée, c'est le Conseil du Trésor qui autorise le déboursé d'argent public.
Le rôle du Conseil du trésor sera au moins aussi important pour les projets en PPP. C'est le Conseil du Trésor qui autorisera le déboursé, mais qui veillera également à ce que les PPP et leur processus soient bien structurés. Le gouvernement ne se déleste d'aucune de ses responsabilités.
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Mesdames, Messieurs,
Comme vous le voyez, le gouvernement du Québec n'en est plus à l'étape de la réflexion sur les partenariats public-privé, ni sur la modernisation. L'heure est aux réalisations, aussi bien pour les PPP que pour tous les autres projets tels le gouvernement en ligne, Services Québec, le CSA, la révision des organismes, de même que plusieurs autres.
Je suis très heureuse de ce que nous avons réussi et continuons de faire dans tous les chantiers de la modernisation. J'aurai d'ailleurs l'occasion au cours du mois de mai de vous présenter un bilan de cet an 1 de modernisation du Québec.
L'Agence des PPP évoluera dans un environnement légal, administratif et réglementaire qui répondra aux plus hauts critères en matière d'éthique et de transparence.
La table est maintenant mise pour que nous puissions faire au Québec des PPP à notre manière. Selon nos valeurs. Selon nos critères de transparence et d'intégrité. Tout est en place pour que des entreprises de chez nous mettent leur savoir-faire au service de l'intérêt public et du progrès du Québec. Ce progrès se décline désormais selon le mode de la modernisation.
Je vous remercie de votre attention.
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